✈️ 空地协同治理：低空飞行管理与城市地面交通管理法规的衔接与冲突解决 ✈️

【摘要】聚焦低空经济融入城市交通的现实挑战，深度剖析低空飞行与地面交通在法规衔接、设施协调、事故责任及数据融合方面的冲突与解决方案，旨在为构建安全、高效、有序的空地一体化立体交通治理体系提供前瞻性思路。

引言

城市的天际线，正在被重新定义。当电动垂直起降飞行器（eVTOL）的旋翼声划破宁静，我们知道，一个属于“三维交通”的时代已然叩门。低空经济，这个曾经停留在科幻作品中的概念，正以国家战略性新兴产业的姿态，加速融入我们的日常生活。从物流配送到空中通勤，从应急救援到城市观光，天空不再仅仅是仰望的风景，而是即将承载车水马龙的“第三交通空间”。

但这片新蓝海并非一片坦途。将飞行器引入本已拥挤不堪的城市，绝不是简单地“向上发展”。它更像一场精密的“外科手术”，需要将空中的“动脉”与地面的“毛细血管”精准缝合。如果空中的规则与地面的秩序相互割裂，如果垂直起降场成为新的“堵王”，如果空地事故的责任归属成为一笔糊涂账，那么“天空之城”的梦想，很可能在起飞阶段就遭遇“硬着陆”。

因此，真正的挑战不在于“飞起来”，而在于“融进去”。本文将深入探讨低空飞行管理与城市地面交通管理之间的协同治理问题，从法规的顶层设计，到物理节点的落地规划，再到事故责任的法律厘清，最后到数据驱动的智能调度，层层剖析空地协同面临的四大核心难题，并尝试勾勒出一幅可行的解决方案路线图。这不仅是一场技术与管理的博弈，更是一次关乎未来城市形态的深刻思考。

一、🧩 法规拼图：将低空出行融入MaaS的顶层设计

低空飞行器不应被视为孤立的交通工具，而是未来城市综合交通即服务（Mobility as a Service, MaaS）体系中不可或缺的一块拼图。MaaS的核心理念在于整合所有交通方式，为用户提供无缝、高效的出行服务。这意味着，低空出行的定位是对地面交通的“互补”与“延伸”，而非“替代”。它将与地铁、公交、网约车等共同编织一张立体化的城市交通网络。

要实现这一愿景，首要任务就是完成法规层面的拼图，确保空中的规则与地面的秩序能够严丝合缝。

1.1 MaaS体系下的新成员

在MaaS的蓝图中，一个典型的出行场景可能是这样的：用户通过一个App规划从家到公司最快的路线，系统推荐“步行+eVTOL+共享单车”的组合。用户步行至社区附近的垂直起降点，搭乘eVTOL越过最拥堵的城市路段，降落在公司楼顶的起降场，再骑上共享单车完成“最后一百米”的接驳。

这个场景的背后，是多种交通方式的无缝联运。而实现联运的前提，是管理规则与标准的统一。如果eVTOL的运行时刻表与地面公交系统完全脱节，如果其安全标准与公共交通的要求大相径庭，那么所谓的“综合交通”便无从谈起。因此，低空交通法规从诞生之初，就必须具备“协同基因”，主动向成熟的地面交通管理体系靠拢，实现数据互通、标准互认、服务互联。

1.2 “陆空二元对立”的现实困境

当前，我们面临的最大法规障碍，源于长期形成的“陆空二元对立”管理格局。传统的空中交通管理（ATM）与城市地面交通管理在理念、规则、技术上存在巨大鸿沟，难以直接套用于低空场景。

传统空中交通管理（ATM）主要为高空、高速、远距离的民航客机服务，其特点是航线固定、间隔大、由专业管制员集中指挥。而城市空中交通（UAM）则完全是另一幅景象：低空、慢速、高密度、高频次，飞行器在复杂的城市楼宇间穿梭，对灵活性、实时性和自主性的要求极高。

为了更清晰地展示这种差异，我们可以通过下表进行对比：

这种根本性的差异导致现有法律体系难以应对。例如，当一架eVTOL在垂直起降场附近与一辆闯入禁区的外卖车发生碰撞，应该适用《民用航空法》还是《道路交通安全法》？飞行器的优先权如何界定？这些都是亟待厘清的法律难题。

1.3 破局之路：从地方探索到国家立法

面对“无法可依”的窘境，破局之路需要多层次、多维度协同推进。

1.3.1 地方立法创新，争当“探路先锋”

中央事权与地方管理的结合，为地方立法创新提供了空间。近年来，多个城市已经迈出了探索的步伐，试图通过地方性法规或政府规章，建立跨部门的协同管理机制。

• 广州：《广州市低空经济发展条例》明确了交通运输部门在衔接空地交通中的主导作用，并要求公安、应急管理等多部门协同配合。

• 深圳：作为“无人机之都”，深圳在无人机管理方面积累了丰富经验，其管理办法为低空交通的精细化治理提供了范本。

• 上海：依托其“四方联络”机制，加强了空中交通管理机构、民航华东局、地方政府及相关企业之间的沟通协调，为空地协同管理打下了基础。

• 南京：出台的《南京市低空飞行服务保障办法》明确了市低空飞行服务机构的职责，强调其在应急处置中的协助作用。

这些地方实践，虽然层级不高，但为国家层面的顶层设计提供了宝贵的“试验田”数据和经验。

1.3.2 修订上位法，打通“任督二脉”

地方探索终究需要国家立法的确认和支撑。当前，加快修订《民用航空法》《通用航空飞行管制条例》等上位法，已成为业界的普遍共识。修订的核心在于：

1. 明确法律概念：通过司法解释或法律修订，将eVTOL等新型飞行器明确纳入“民用航空器”的范畴，解决其法律身份问题。

2. 厘清管理权责：清晰界定中央与地方在低空空域管理、航线规划、安全监管等方面的权限和责任，避免“九龙治水”或“无人管理”的局面。

3. 授权地方立法：在国家统一框架下，适当授予地方政府更大的自主权，允许其根据本地实际情况，制定具体的空地协同管理细则。

1.3.3 引入“监管沙盒”，降低创新风险

对于低空交通这样一个充满不确定性的新兴领域，一步到位的完美立法几乎不可能。“监管沙盒”（Regulatory Sandbox）模式提供了一种更为务实的选择。

该模式允许在特定、可控的“沙盒”区域内（如某个新区、特定航线），对新的法规、技术和商业模式进行小范围测试。在沙盒中，监管机构可以暂时“豁免”某些现有规定，在确保风险可控的前提下，观察新事物的实际运行效果，收集真实数据。

例如，可以在深圳的某个区域试点“空地交通一体化”规则，测试eVTOL与地面网约车的联动调度算法，验证新的事故责任划分标准。通过这种方式，监管机构可以与创新企业共同学习、迭代，逐步形成一套行之有效的管理体系，待成熟后再向更大范围推广，从而有效降低了“一刀切”式监管可能带来的创新扼杀风险。

二、🚦 枢纽博弈：避免垂直起降场成为新“堵王”

如果说法规是空地协同的“软件”，那么垂直起降场（Vertiport）就是其关键的“硬件接口”。这些连接天空与大地的物理节点，不仅是飞行器的“机场”，更是人流、车流、货流的汇聚与疏散中心。它们的规划、建设与运营效率，直接决定了低空交通能否真正为城市“减负”，而不是制造新的麻烦。

2.1 物理节点的双重属性

垂直起降场具有明显的双重属性。对空中交通而言，它是一个功能齐全的微型机场；对地面交通而言，它是一个客货运枢纽。

这种双重属性决定了其规划必须具备全局视野。任何只考虑空中飞行便利性而忽视地面交通承载力的设计，都可能导致灾难性的后果。想象一下，一个位于市中心CBD楼顶的起降场，在早高峰时段每分钟都有一架eVTOL降落，每架搭载4名乘客。这意味着每分钟都有4名乘客和可能前来接驳的车辆涌入本已拥堵的地面道路。如果缺乏有效的疏导，这个起降场很快就会成为一个新的拥堵策源地。

2.2 规划先行：与城市肌理的深度融合

要从源头上避免拥堵，必须将垂直起降场的选址与布局，深度融入城市现有的交通规划和城市更新计划之中。

• 协同选址：起降场的选址不应是孤立决策，而应与城市国土空间规划、综合交通规划“一张图”作业。优先考虑将起降场设置在大型交通枢纽（如机场、高铁站）、商业综合体、体育场馆、大型住宅区等，利用这些区域本已完善的地面交通配套设施，实现客流的快速疏散。

• 多级网络：构建一个由枢纽型、社区型、楼宇型等不同等级起降场组成的多层次网络。枢纽型起降场功能完备，承担主要客流；社区型和楼宇型起降场则更为小型、灵活，满足点对点的出行需求。这种分级网络可以有效分散客流，避免单一节点压力过大。

• 结合城市更新：将起降场的建设与老旧小区改造、工业区转型等城市更新项目相结合。例如，利用废弃的厂房屋顶、立交桥上部空间等，建设新的起降设施，既盘活了存量空间，又完善了城市交通功能。深圳、广州等地已明确提出要建设数百个起降点，并将其作为新型城市基础设施进行统一规划。

2.3 智慧运营：流量的精细化疏导

精妙的规划还需要智慧的运营来落地。垂直起降场的日常管理，必须依靠强大的数据系统，实现对空中和地面流量的精细化、动态化疏导。

• 空地信息无缝对接：起降场的调度系统必须与城市的空中交通管理系统（ATM/UTM）和地面交通“大脑”实现数据层面的无缝对接。这意味着，调度系统需要实时获取空域的繁忙程度、飞行器的预计到达时间（ETA）、起降窗口的占用情况，同时也要掌握地面接驳区的车流量、周边道路的拥堵指数、公共交通的实时位置和运力。

• 动态调整与预测性调度：基于融合后的空地数据，系统可以进行预测性调度。例如，当系统预测到15分钟后将有三架eVTOL集中到达，且地面接驳区已趋于饱和时，它可以采取多种措施：

  1. 空中控流：通知其中一架或多架eVTOL在空中稍作盘旋等待，或引导其备降至附近较为空闲的起降场。

  2. 地面疏导：提前调整起降场周边道路的信号灯配时，优先放行离开的车辆；通过App向即将前来接驳的网约车推送“延迟进入”的指令。

  3. 乘客引导：向即将到达的乘客推送信息，建议他们选择地铁或公交等其他方式离开，并提供最优的换乘路线。

2.4 设施创新：从固定到灵活的补充

除了大型、固定的垂直起降场，一些创新的、灵活的基础设施形态，也为空地协同提供了新的解决方案。

一个引人注目的概念是**“移动机场”**。这是一种集成了起降平台、能源模块、通信导航和指挥系统于一体的车载平台。它采用折叠式设计，可以由重型卡车运载，在数小时内快速部署于任何一块平坦的开阔地，如广场、公园、体育场等。

这种“移动机场”的优势在于其极高的灵活性：

• 应急响应：在发生自然灾害或重大事故，地面交通中断时，可快速部署至救援现场，开辟空中生命通道。

• 潮汐需求：在举办大型活动（如演唱会、体育赛事）时，可在场馆附近临时部署，满足瞬时产生的巨大出行需求，活动结束后即可撤离。

• 网络补盲：在固定起降场网络尚未完全覆盖的区域，作为临时接驳点，测试市场需求，为未来固定站点的选址提供数据支持。

这种“固定+移动”相结合的基础设施布局，使得低空交通网络更具韧性和适应性，能够更好地应对城市交通的复杂性和不确定性。

三、⚖️ 责任天平：厘清空地事故的法律适用

随着低空飞行器从稀有的“观赏品”变为常见的“交通工具”，其与地面的人、车、物发生交互甚至碰撞的风险也随之而来。一架无人机送货时失控坠落，砸伤了路人；一架eVTOL在降落时，与一辆违规驶入起降区域的汽车发生剐蹭。这些不再是科幻电影里的情节，而是未来城市治理必须直面的法律难题。

这类空地交叉事故的责任划分，远比单纯的地面交通事故或航空事故复杂。它涉及空中飞行器运营方、制造商、地面车辆驾驶员、行人、基础设施管理者等多方主体，且现有的法律体系对此准备不足。

3.1 法律适用的“模糊地带”

当前，处理这类事故面临的最大挑战是法律适用的不确定性。我们手中有多部可能相关的法律，但如何将它们协同应用于一个具体的空地事故案例，却是一个巨大的问号。

这种法律上的“模糊地带”，使得事故发生后，各方主体容易陷入漫长的法律纠纷，不利于受害者及时获得赔偿，也增加了低空经济参与者的经营风险和不确定性。

3.2 构建清晰的责任划分框架

要拨开法律迷雾，需要从立法、司法和行业实践等多个层面入手，构建一个清晰、公正、高效的责任划分框架。

3.2.1 立法层面的“打补丁”与“建新楼”

• 短期路径：司法解释与补充规定。在短期内，最快的方式是通过最高人民法院发布司法解释，明确将eVTOL等符合特定标准的低空飞行器纳入《民用航空法》中“民用航空器”的范畴。同时，可以针对性地出台补充规定，细化其在城市复杂环境下的运行规则和侵权责任认定标准。

• 长期路径：专项立法。从长远看，制定一部专门的《低空经济促进法》或《城市空中交通管理条例》是根本之策。专项立法可以系统性地解决低空交通的法律地位、管理体制、运行标准、安全监管、事故处理等一系列问题，为整个行业的健康发展提供坚实的法律基石。

3.2.2 责任划分原则的借鉴与创新

在具体的责任划分上，可以借鉴地面交通事故处理中成熟的**“过错原则”**，即根据当事人的行为对事故发生所起的作用以及过错的严重程度，来划分责任比例（全部、主要、同等、次要）。

但针对空地事故的特殊性，还需要引入更多维度的考量因素，形成一个多维度的归责模型。

通过这样一个结构化的评估流程，可以更全面、客观地分析事故成因，从而做出更公正的责任判定。

3.3 风险分散机制：保险体系的“补位”

再完善的法律和技术也无法完全杜绝事故。因此，建立一个强大的风险分散机制至关重要，而保险是这个机制的核心。

• 补齐“空-地切换”风险敞口：现有的航空保险和车险，都难以完全覆盖空地交叉事故的复杂场景。保险行业需要积极创新，开发针对性的新险种，如“垂直起降场综合责任险”“eVTOL全场景运营责任险”等，确保从空中飞行到地面停靠的全过程风险都有保障。

• 建立多层次风险分担体系：对于一个新兴行业，完全依靠商业保险来覆盖所有风险可能导致保费过高，抑制行业发展。可以探索建立**“政府引导基金 + 企业互助基金 + 商业保险”**的三方风险共担模式。政府可以通过设立专项风险补偿基金，为一些难以通过商业保险覆盖的巨灾风险提供托底保障，从而稳定市场信心。

• 法律服务的专业化：随着相关纠纷的增多，法律服务行业也需要跟上步伐。培养一批既懂航空法又懂交通法，同时了解低空技术的复合型法律人才，为企业合规、风险管理和事故纠纷解决提供专业的支持。

四、🧠 数据大脑：空地一体化的智能调度与应急

如果说法规、设施和责任体系是空地协同的“骨架”和“肌肉”，那么数据就是流淌其中的“血液”。要实现真正高效、安全的空地协同治理，关键在于打破信息孤岛，将海量的低空交通数据与地面交通数据深度融合，共同注入城市的“交通大脑”，实现空地一体化的智能调度与应急响应。

4.1 打破信息孤岛，构建统一调度平台

当前，空中交通数据（由空管部门掌握）、地面交通数据（由交通、公安部门掌握）、气象数据、地理信息数据等，往往分散在不同的“烟囱式”系统中。实现空地协同的第一步，就是要把这些“烟囱”推倒，建立一个统一的、开放的空地协同智能调度平台。

这个平台的核心能力在于“融合”与“计算”：

• 多源数据融合：平台需要能够接入并处理来自不同来源的异构数据。

  • 低空数据：飞行计划、实时三维位置、速度、电量、载荷状态、航线拥堵情况等。

  • 地面数据：道路车流量、实时路况、拥堵指数、公共交通时刻表与实时位置、停车位信息等。

  • 环境数据：高精度气象数据（风切变、低空气流）、电磁干扰分布、建筑物及障碍物三维模型等。

  • 应急数据：事故报警位置、应急资源分布、封路信息等。

• 智能算法驱动：平台利用大数据和人工智能算法，对融合后的数据进行实时分析、挖掘和预测，从而支撑上层的智能应用。例如，中科星图等公司研发的“数智低空大脑”，已经具备了空域划设、航线规划、飞行态势感知和风险评估等功能。

4.2 从“各自为政”到“全局最优”

拥有了统一的数据大脑后，城市交通管理将从“各自为政”的局部优化，迈向“空地一体”的全局最优。

• 智能化的空地联动调度：

  • 削峰填谷：当城市“大脑”监测到某条地面主干道即将进入严重拥堵状态时，可以主动通过出行App，向部分符合条件的用户（如出行距离适中、对时间敏感度高）推送eVTOL出行选项，并提供一定的换乘优惠，将部分地面交通需求引导至空中，实现“削峰”。

  • 动态协同：当一架eVTOL即将降落时，“大脑”可以提前计算出乘客的目的地，并为其预定一辆网约车或告知最优的地铁换乘方案。同时，动态调整起降场周边路口的信号灯配时，为接驳车辆开辟“微型绿波带”，确保乘客能够快速疏散。

• 数字孪生与仿真推演：
  通过构建城市的数字孪生体（Digital Twin），管理者可以在一个与物理世界完全对应的虚拟空间中，对各种空地协同策略进行仿真推演。例如，模拟在某个区域新增一个垂直起降场后，对周边空中航线和地面交通的长期影响；或者在举办大型活动前，反复演练多种空地联运的应急疏散方案，找到最优解。这种“在虚拟世界试错”的方式，极大地降低了现实决策的风险和成本。

4.3 应急响应的“升维打击”

在应对火灾、地震、洪水、重大交通事故等突发事件时，集成了空地数据的“大脑”能够发挥出传统应急体系无法比拟的优势，实现对紧急情况的“升维打击”。

一个典型的空地一体化应急响应流程如下：

1. 秒级感知与评估：事故发生后，城市“大脑”通过地面监控和市民上报，秒级获取警情。立即调度距离最近的无人机飞抵现场，通过高清摄像头和红外传感器，将现场的三维影像、火点分布、被困人员情况实时回传。

2. 空地协同救援规划：基于现场实时画面和已有的城市数据模型，“大脑”迅速生成最优的空地协同救援方案。

   • 空中通道：规划出从应急物资仓库到事故现场的安全、高效的无人机投送航线，用于运送药品、食物、通信设备等急需物资。同时，为大型救援直升机规划进出通道。

   • 地面路径：为消防车、救护车等地面救援力量，规划出避开拥堵和次生灾害点的最快通行路径，并远程控制沿途信号灯，全程绿灯放行。

3. 一体化指挥与调度：在指挥中心的大屏幕上，指挥官可以清晰地看到空中的无人机视角、地面的救援车辆位置、医院的床位信息等，实现对空地所有救援力量的“一张图”指挥和“一盘棋”调度，极大提升了救援效率。

福州、青岛等城市已经开始利用无人机与物联网数据融合，对景区、重点区域的客流、车流进行实时监测，这种实践正是空地一体化应急能力的雏形。

总结

低空经济的浪潮已至，它为城市交通的立体化升级带来了前所未有的机遇。但这绝非一场轻松的变革，而是一场深刻的系统性重构。从法规的协同，到设施的衔接，再到责任的厘清和数据的融合，每一个环节都充满了挑战，也孕育着创新的可能。

实现“空地协同治理”，不是选择题，而是必答题。它要求我们必须具备跨越陆地与天空的全局视野，以一种更加开放、协同、智能的思维，去重塑城市的交通管理体系。这需要立法者、管理者、技术专家、企业和公众的共同努力。通过顶层设计的引领、技术创新的驱动、管理模式的变革以及社会共识的凝聚，我们才能确保这条“天空之路”不仅飞得起来，更能飞得安全、飞得高效、飞得有序，最终真正融入城市生活的脉搏，助力城市交通实现更高质量的发展。未来的城市，天空将不再是边界，而是新的起点。

📢💻 【省心锐评】

空地协同，本质是规则与数据的三维重构。别只盯着天上的飞行器，真正的决胜场，在地面，在法规，在看不见的算法里。